概述
我国在“十三五”时期就已经在推进数字产业化、产业数字化，在“十三五”时期通过数字技术与产业加速融合，在相关传统行业、新业态的促进、政府建设上取得了一定积极成果。同时，也衍生出相应问题及面对的挑战（如：数字鸿沟问题、数据价值潜力释放问题、数字经济治理体系完善问题、关键领域创新能力问题等）。以“十三五”为基础，我国在《“十四五”数字经济发展规划》中强调深化应用、规范发展、普惠共享，更多强调了数据资源为关键要素的重要性，并呼应了数据要素正式被纳入生产要素的政策，着重提出了数字经济具有“融合应用”和“全要素数字化转型”的特征，要求数字经济需要和实体经济进行融合，带动实体经济的数字化转型，提升公平与效率，强化“十三五”时期取得的积极成果，解决当前发展过程中衍生的问题，为我国2025年在数字经济领域既定了近景目标与方向。
“数字中国”建设是实现社会主义现代化国家的有力支撑，“数字经济”是实现“数字中国”建设的有力支撑，“数据要素”又是盘活“数字经济”价值的基础保障。因此，认识数据基本规律、把握数据基本规律、释放数据要素价值及潜在价值成为盘活数字经济价值的重中之重，也是实现社会主义现代化国家的底层基础。在2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），以此为基础加快构建数据基础制度，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。为此本文以盘活数据经济价值为导向，梳理、分析、洞察“数据二十条”内在机理，并进行关联思考，辅助相关从业者更好的理解政策、读懂政策、开展预判、精准实施等提供支撑。
从权属关系来看，所有权更多强调的是交易发生的前提和交易追求的结果，但缺少交易中的过程；使用权指不改变所有权而依法加以利用的权利。通常由所有人行使，但也可依法律、政策或所有人意愿而转移给他人；因此，如果把交易发生前、交易发生中、交易发生后的关系进行涵盖，必须将“所有权”、“使用权”进行综合考量。
当以所有权为主体，去强调所有权、淡化使用权时，更多的是在建立交易前、交易后的基础性保障工作，并没有真正意义上去促进交易、发生交易，无法起到促进数据要素价值、促进数字经济的作用。当以使用权为主体，强调使用权、淡化所有权时，更多注重于以所有权为基础保障，依法加以利用的内涵，更多的是从促使发生交易、促进产生经济价值的角度进行的要求。因此，“数据二十条”的内涵，首先强调了所有权、使用权的不可分割属性，另外，以交易前、交易后的基础保障为前提，促进交易过程的发生为导向，强调淡化所有权、强调使用权、聚焦数据使用权流动为主要权属关系，并创造性提出“三权分置”的数据产权制度框架（即：数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权），构建中国特色数据产权制度体系，将数据交易、数据要素价值、促进数字经济高速发展等最大化效益。
在“数据二十条”工作原则中的“遵循发展规律，创新制度安排”中，明确了数据基本规律的各个环节（即：产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等）。以数据基本规律为基础找寻能够贯穿于各环节的共性要点，本文认为在权属、收益、管理及可信的环节是可以贯穿于数据基本规律的各环节内容的，也就是权属、收益、管理、可信是在数据基本规律的各环节中必须进行明确的。
以此共性要点为基础，对应“数据二十条”各个条款。
一、“权属（产权）”对应数据二十条“第三条”；
二、“权属（确权）”对应数据二十条“第四、五、六、七条”；
三、“收益”对应数据二十条“第九、十、十二、十三条”；
四、“管理”对应数据二十条“第八、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十条”；
五、“可信”对应数据二十条“原则中的第三项、第十一条”。以此思路为原则，逐步进行深入思考，可将共性要点贯穿于“数据二十条”提到的认识把握数据基本规律中，继续进行追问与挖掘。
我国在《数据安全法》第二十一条 强调国家建立数据分类分级保护制度、要求对数据实施分类分级保护、强调制定重要数据目录、加强的重要数据的保护等。基于《数据安全法》第二十一条核心要点，我国相继出台了《网络数据分类分级要求》、《重要数据识别指南》、《个人信息安全规范》等国家标准，以此促进数据分类分级基础性工作的建设。随着《数据安全法》的实施，相对应国标的出台及围绕政策、法规、标准在数据安全产业中落地的数据分类分级指南、服务、工具等。从中可看出，数据分类分级的基础性工作得到一定完善及强化。
在数据分类分级中，数据分类是为了更好的区分管理对象、数据分级是为了实施不同程度的保护，当围绕数据分类分级基础性工作进行持续完善后，随之衍生的就应是围绕数据分类分级的特性工作，如基于数据分类分级的针对性管理、保护、确权、授权制度等。以共性为基础，更加关注于基于共性的特性要点建设，也更符合于我国高质量发展的大背景。
在“数据二十条 探索数据产权结构性分置制度”中强调建立产权分置运行机制。本文在此要点上以“数据资产持有权”为中心，对相似权属进行比对分析，推理数据资产持有权的价值。具体如下：
表格 1 以“持有权”为中心，对相似权属进行比对
通过上述对相似权属的对比分析可看出，持有权指手中有的东西（即：手中有但不一定是本人的）、占有权指获取的东西（即：有强行拥有的意思）、所有权指拥有的东西（即：自己拥有的东西）。因此，产权分置中的数据资产持有权是手中拥有但不一定是本人的数据资源、是不存在法律继承或转移的权利 、是可以通过一定的方式或手段有意识的控制或支配的权利。这里所提的“拥有但不一定是本人的数据资源”也同样映射了“数据二十条”的内涵（即：淡化所有权、强调使用权、聚焦使用权流动）。
在“数据二十条 探索数据产权结构性分置制度”中强调要推进非公共数据市场化新模式（共同使用、共同收益）。本文从非公共数据向市场开放的角度进行思考与诠释，在《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》中，将数据划分为一般数据、重要数据、核心数据，因此，将非公共数据向市场进行开放也应以此为基础，从价值、安全、条件、服务、交易率的角度进行思考，量化应该重点开放哪类级别的数据，具体如下：
表格 2 非公共数据开放优先级洞察
通过洛克财产权劳动论提出的内涵出发，强调每个人对他自己的人身享有所有权，通过他身体的劳动和双手进行的工作成果是正当属于他的，只要他使任何东西脱离自然状态，掺进自己的劳动，就会将这个东西成为他的财产。那么如何才算脱离自然状态？“数据资源化”应算脱离数据自然状态的第一步。其次，应是将数据进行资产化，将数据经济价值进行盘活。最后，应是将数据进行资本化，将数据资产赋予金融属性。具体如下：
图 1 以洛克财产权劳动论为出点，看脱离数据自然状态的三种形式
（一）脱离自然状态（数据资源化阶段）。
主要目标是形成可用、可信、标准的高质量数据资源，使数据脱离自然状态。涉及对数据的采集、整理、分析等行为，需在此阶段着重考虑“授权”关系，数据的主体具有所有权，经数据主体同意后赋予使用权等。因此，本文认为脱离自然状态的第一步（数据资源化）主要体现在数据资产的质量因素上，尚未体现数据的场景应用价值和除成本外的数据资产价值（即：物化的劳动力和技术）；
（二）以脱离自然状态为基础，植入商业目的（数据资产化阶段）。该阶段应基于既定的应用场景及商业目的，将数据资源进行一系列加工，形成可供企业部门应用或交易的数据产品，此阶段需要着重考虑数据确权、数据授权（平台主体授权交易）、数据交易、数据定价和数据运营。因此，此阶段主要体现在该阶段拥有了场景赋能 ，预期可产生经济利益，形成数据交换价值；
（三）以脱离自然状态为基础，植入商业目的为前提，进一步赋予金融属性（数据资本化）。
数据资产化阶段发展后期，数据资产会被进一步赋予金融属性，主要体现在数据信贷融资与数据证券化。因此，此阶段数据资本化主要是拓展数据价值的途径，实现数据要素的社会化配置。
回归“数据二十条”内涵，当前数据要素存在确权难、定价难、互信难、监管难等挑战。围绕“数据二十条”基于此量化的内容，结合以数据是否脱离了自然状态，聚焦数据资产化、数据资本化内涵进行延展，应重点聚焦以下内容：
表格3 数据脱离自然状态后，聚焦数据资产化、资本化具体工作任务
各方主体应包括个人、企业和政府。从法律关系角度来看，个人层面主要以个人信息权益保护为主，企业层面主要以数据收集 、数据交易、数据共享等为主，政府层面主要以数据开放、数据共享、数据处理委托等为主。在个人与个人、个人与企业、个人与政府、企业与企业、企业与个人、企业与政府、政府与政府、政府与个人、政府与企业之间都存在着关联关系，只有将各方关联的关系属性确定清楚，才能更好的去洞察“数据二十条”强调的公共数据确权授权机制、企业数据确权授权机制、个人信息数据确权授权机制内涵及内在机理。具体各方主体关系关联如下：
图 2 各方主体关联关系
个人与个人：主要以信息传递为主；
个人与企业：以保障个人信息权益为主；
个人与政府：以保障个人信息权益为主；
企业与企业：以数据共享、数据交易为主；
企业与个人：以收集个人信息、利用个人信息为主；
企业与政府：以提供数据、请求开放数据为主；
政府与政府：以数据共享为主；
政府与个人：以收集数据、开放数据为主；
政府与企业：以收集数据、开放数据、委托处理为主。
在“数据二十条”中强调推动建立企业数据确权授权机制，企业数据是“数据资产化”的主力军（即：企业数据是促进数据交易的主力军），结合上述对于企业进行主体关联关系可推断，企业主体可以收集个人信息 、获取政府开放数据、拥有影响公共利益的数据。因此，企业数据中就可能包括企业主体收集的个人信息、政府开放数据、影响公共利益的数据等。基于此在 “数据二十条”的“推动建立企业数据确权授权机制”中进行明确强调，对市场主体进行约束、通过平台促进公平与效率、促进产品标准化。具体如下：
表格 4 推动建立企业数据确权授权机制重点要求
在“数据二十条”中强调建立健全个人信息数据确权授权机制。通过上述对各方主体的关联，可看出个人主体拥有的个人信息数据主要以享有个人信息权益保护为主（即：企业主体 、政府主体都有对个人信息、个人信息权益保护的义务）。因此，无论任何主体，只要涉及个人信息，都应以保护个人信息数据为基本前提，对个人信息的利用要建立在此基本前提下依法依规进行。在“数据二十条”涉及个人信息数据确权授权机制重点内容如下：
表格 5 建立健全个人信息数据确权授权机制重点内容
数据要素市场主要可划分为四种不同类型的市场，即直接搜索市场、拍卖市场、经纪人市场和交易商市场。每种类型的市场都有其特定的优势与劣势，具体在促进数据要素交易中应该在什么类型的市场进行交易才能最大化促进交易、盘活数据要素经济价值，需要进行针对性比对分析，具体如下：
表格 6 数据要素四种不同市场类型的比对分析
2023年3月7日，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局。并对国家数据局职责进行了明确：协调推动数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。通过职责可看出，在政府监管下，为供需双方提供大量数据交易已是必然趋势。
因此，本文认为在数据要素交易市场中，应将“交易商市场 + 经纪人市场”进行综合考虑，通过“交易商市场”为交易双方提供集中自由的数据交易介质（即：数据交易平台），通过平台辅助政府进行统一监管，强化监管力度，并在交易商市场中植入“经纪人市场”理念，将经纪人植入到数据交易平台中，促进精准的供需匹配，提高数据交易效率等。同时，通过两种市场类型的结合也会更加促进数据交易所在“公益属性”能力上的强化（如：数据交易撮合、数据交易结算、数据价格生成、数据交易制度建立等）。
当以两种市场模式进行结合，以平台为主要介质时，排除供需双方主体外，还会涉及数据交易所、数据商、第三方机构去共同促进、保障、监督数据交易的安全与发展，在“数据二十条”中的“统筹构建规范高效的数据交易场所”和“统筹构建规范高效的数据交易所”进行了明确强调，具体重点内容如下：
表格 7 以数据交易平台为导向的各方主体要求
围绕数据基本规律共性环节“管理”侧，在“数据二十条”中，强调“创新政府数据治理机制”、“压实企业的数据治理责任”、“充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用”，通过政府自身、政府面向企业 、政府面向社会力量之间的协同治理，以“约束”与“促进”为宗旨，共同构建起数据要素市场“管理侧”侧生态体系。
在政府侧，以安全可信、公平开放、包容创新、监管有效为贯穿于政府数据治理的四个维度，在四个维度内以机制、制度 、清单、安全为主要工作要求，建立完善政府数据治理机制；在政府面向企业侧，以数据来源、数据产权、数据质量、数据使用为政府面向企业数据治理的四个维度，在四个维度内以机制、原则、规定规范、责任环节为主要工作要求，建立政府面向企业的数据治理责任；在政府面向社会力量侧，以失信、守信、管理、激励为政府面向社会力量数据治理的四个维度，在四个维度内以体系、标准、规范、机制为主要工作要求，建立政府面向社会力量的协同治理作用。通过政府数据治理机制、政府面向企业的数据治理责任、政府面向社会力量的协同治理作用共同组建形成数据要素市场“管理侧”生态体系。
图3 基于“数据二十条”数据要素市场管理侧生态体系构建
